长期以来，煤电都在我国的电力系统中占据着绝对主导地位。近年来的数据显示，煤电装机比例逐年降低，甚至低至50%以下。当前可再生能源发电装机超越了煤电，对于中国电力系统来说，的确到了“改朝换代”的关键时期。
不过就此而论煤电就彻底进入下坡路，似乎还为时过早。8月3日，国际环保机构绿色和平发布《中国电力部门低碳转型2023年上半年进展分析》，报告显示2023年上半年，全国总核准煤电装机5040万千瓦，已达2022年全年核准装机量的55.56%，远超2021年全年获批总量。
我国是一个典型的“多煤少油缺气”国家，煤炭作为我国最丰富、最重要的一次能源资源，占我国已探明的化石能源资源总量的90%以上，由此也决定了煤炭资源在能源结构中的主体地位短期内无以替代。因此，在能源电力领域践行绿色低碳发展理念的背景下，首先就是要做好煤炭煤电的绿色高效开发和清洁低碳利用。
狂飙之势
2016年，国家发改委、国家能源局发布了《关于促进我国煤电有序发展的通知》，文件中指出要建立煤电规划风险预警机制，严控煤电总量规模。这一文件为整个“十三五”期间的煤电发展定了调。
同年11月，电力“十三五”规划出炉。规划明确指出我国电力供应由总体平衡、局部偏紧的状态转向了相对宽松、局部过剩。而且规划中提出，“十三五”期间，电力供应宽松是常态化现象，我国电力供应将进入持续宽松的新阶段。
实际情况是从2021年夏秋季节的大面积电力短缺开始，每到冬季、夏季的用电高峰，我们总是会看到某些区域遭遇电力供给不足的问题，必须采用需求侧响应、有序用电等手段来保障电力供给。
2021年10月24日，国务院印发《2030年前碳达峰行动方案》，对于煤电的定位是“推动煤电向基础保障性和系统调节性电源并重转型”。煤电的重要性被重新认识，煤电的投资热潮也由此展开。
“对于电力保供紧张形势的担忧是煤电核准快速增长的主要动因之一。”绿色和平气候与能源资深项目主任谢雯雯表示：“我们观察到，在面对能源安全、社会经济发展、‘双碳’等多重目标时，中国电力系统出现了可再生能源大幅增长和煤电装机审批加速并行的情况。”
从统计信息来看，东部地区是2022年煤电核准热潮中的绝对主力。这主要是受到了2021年夏秋拉闸限电的影响。当时广东地区甚至出现了企业“上六休一”的情况来保障电力供应。因此地方政府有更大的动力推动煤电项目核准、建设，以避免如此严重的情况再现。
而2023年情况略有变化。除东部省区外，一些西部省区也出现了大量煤电核准的情况。“西部地区主要是为了新能源大基地建设，配套了部分煤电项目。”有发电企业相关人士告诉记者。
“也有一些省份原因比较特殊。比如江西省，2016年发生了丰城电厂三期冷却塔施工事故。江西省的煤电核准因此暂停了一段时间，现在必须快速填补之前的空缺。”一位发电企业电力规划方面的研究人员说，“总的来看，在碳约束并不是特别强的时候，煤电项目对于地方政府来说利大于弊。既能拉动经济、又能加强保供，所以一旦放开了限制，煤电核准就会呈现出复苏的态势。”
保障供电安全、拉动经济、维持省内电力平衡、保障新能源消，成为这一轮煤电复苏的四个最主要原因。
过剩之忧
如果今年下半年，火电核准继续保持上半年的增长速度，那么今年全年的火电核准将会毫无悬念地超过1亿千瓦。
2022年，曾有媒体报道国家发改委在9月召开了煤炭保供会议，提出今明两年火电将新开工1.65亿千瓦。
“也曾有传言称，国家计划在2022年至2024年，核准2到3亿千瓦煤电。”上述发电企业人士说，“传言做不得真，但从实际数据来看，去年和今年上半年，核准已经超过1.5亿千瓦。按此速率计算，3年核准2亿千瓦以上应无悬念。”
整个“十三五”期间，我国新增火电装机不过2.4亿千瓦。如果近两年的火电核准全部推进建设，那么“十四五”期间的火电新增装机将会大幅度超过“十三五”。这引发了火电供给过剩的担忧。
判断火电、或者说电力供给是否过剩，是一个严肃、复杂的科学问题。不过长期以来，我国对于电力供给过剩与否的判断大多基于火电利用小时数。利用小时数高，则是供需偏紧；利用小时数低，则是供需宽松。
“从各省来看，广东、江苏和河北等省可能存在区域过剩的风险。但广东和江苏是经济大省，如果经济增速如常，适度超前可能有一定道理。过剩的煤电机组可能在将来一定时期消化。”有电力企业研究人员说，“核准体量不大的省份可能风险较小。”
问题是随着我国电力结构变化和电力体制改革的深入，火电的运行、经营都不在完全以利用小时数为依托。火电需要承担更多电网调节性的作用，利用小时数势必会进一步下滑。
2022年7月，电力规划设计总院发布了《中国电力发展报告2022》。报告指出，未来三年，电力需求仍保持刚性增长，电力供需总体趋紧，加之不稳定电源装机比重持续增加、支撑性电源建设面临诸多约束、电网形态日趋复杂，保障电力供应安全成为首要任务。
目前核准的近2亿煤电机组，2025后会陆续建成，煤电装机总量将基本接近2023年的最高用电负荷13.7亿千瓦。不过考虑到用电负荷增长速度极快，2025年最高用电负荷基本无悬念会超过14亿千瓦，那么电力供给仍然会有缺口。
从理论上来看，“十四五”期间我国都有可能处在电力供需偏紧或者部分时段、区域缺电的情况下。所以从电力供给的角度来看，煤电依然还有发展空间。
发展空间确定了，但煤电在未来能源体系中是什么定位和作用呢？毕竟“双碳”目标意味着煤电这样的化石能源最终还是要逐步退出历史舞台，至少，会退到舞台的边缘。
从国家能源局的公开表述来看，对于煤电的定位和作用明显有着演进过程。在2020年的全国能源工作会议（2019年12月召开）中，只是提到了“煤炭兜底保障”，煤电并无类似表述。相对应的，在《2020年能源工作指导意见》中，也还是提到要“从严控制、按需推动煤电项目建设”。
但是到了2021年的全国能源工作会议（2020年12月召开）中，就有了“夯实煤电兜底保障”的表述。在《2021年能源工作指导意见》中，严控煤电也被局限在了东部地区、大气污染防治重点区域，此外还新增了“适度合理布局支撑性煤电”的表述。
2022年的全国能源工作会议则是提出了“有效发挥煤电基础性调节性作用，扎实提升电力安全保供能力”；《2022年能源工作指导意见》更是直接表述了我们熟悉的“加强煤炭煤电兜底保障能力”。
到了今年，全国能源工作会议虽然没有直接说明煤电，但还是强调了“发挥煤炭兜底保障作用，夯实电力供应保障基础”；《2023年能源工作指导意见》中也是提到了“加快建设具备条件的支撑性调节电源，开工投产一批煤电项目”。
从官方表述不难看出，煤电项目已经从“严控”彻底转向了“加快推进”。煤电的定位和责任也基本可以明确为“基础性”、“调节”、“兜底”。
那么判断煤电是否过剩，就要看缺电情况。“只要还存在地区性、时段性的限电问题，煤电就不过剩。”有电力行业研究人员说道。
不过，对于发电企业来说，不过剩似乎并不是一个好消息。“五大发电对于煤电其实并不热衷。”有电力央企内部人士告诉记者，“如果不是为了配套新能源项目或者政府要求，五大不会更多地投资煤电。”
由于电力保供成为煤电核准热潮的重要推动力，所以地方国资在近两年的煤电核准中出力颇多。这与央企的不积极形成鲜明对比。
未来发展的思考
总而言之，煤炭煤电仍是我国能源保供的“压舱石”，但我国煤炭煤电的发展如今面临两难境地：一方面在全球气候变暖的大趋势下，随着环境保护和环境治理力度日益加大，绿色发展理念深入人心，降碳减排、清洁环保成为能源电力发展的主旋律；另一方面在国家和地方政府“稳经济、保增长、促发展”的推动下，煤炭煤电发展的限制政策虽得到一定程度纠正与松绑，但产能过剩与短缺相互并存，整体效益“冰火两重天”，低碳转型任重道远。立足国情、控制总量、兜住底线、有序替代，推动煤炭煤电行业高质量发展是大势所趋：
一是大力推进煤矿煤电数智化建设。加紧构建煤炭智能化柔性先进生产和供给体系，加快推进煤矿采—掘—运—选全生产链智能化技术，加大矿井水资源保护与利用、矿区减损开采和生态修复、煤基固废无害化处理和资源化利用，综合利用余热、余压等节能项目，将先进节能技术和装备应用到煤炭煤电生产的每一个环节，全方位降低煤炭煤电综合成本，全面提升市场竞争力；积极推动“云大物移智”等现代信息数字技术与煤炭煤电的深度融合，全力打造万物互联的智慧煤矿和数字孪生的智能电厂。
二是稳妥推进煤炭煤电产业的战略转型。加快煤炭产业的纵向一体化发展，主动向产业的上下游延伸，努力抢占附加值高、市场用量大、未来前景广阔的煤基特种燃料、煤基生物可降解材料、煤基碳素新材料、高端润滑油等高端化工生产新领域，大力开发适销对路的煤炭新技术、新产品、新材料，不断提升煤炭的综合附加值；加快推进现有煤电机组“三改联动”，大力推动煤电ccus应用示范，尽快实现煤电产业从高碳走向低碳、零碳和负碳。
三是积极推动煤炭煤电产业的智能绿色开发和清洁低碳利用。加强产业的横向一体化发展，围绕“风光水火储”一体化发展的要求，充分挖掘煤电灵活性调节的功能，推动煤电新能源（火风光）一体化多能互补发展；主动关注煤化工与新能源、天然气化工、生物化工、冶金材料的耦合技术，探索煤化工耦合与可再生能源制绿氢工艺过程减碳以及ccus应用的新场景，争取在新兴能源领域开辟一片新天地。
四是有序推进煤炭煤电的资本运营。抓住当前煤炭煤电企业战略性重组与专业化整合的契机以及煤炭煤电行业正处于回暖的有利时机，借助“国民联姻”、战略参股、资源作价入股、并购重组等模式，努力盘活存量资产，大力推进煤炭企业与煤电企业战略性重组和一体化发展，不断增强煤电产业链的稳定性与抗风险能力，从根本上解决煤炭与电力行业利益不一致问题，最大限度实现煤炭煤电资源资产的保值增值。
五是积极做好废弃矿井和旧煤电厂资源再利用。针对不同形式的废弃矿井和旧煤电厂，大力开展包括开发可再生能源利用场景、建设分布式抽水蓄能电站、开发地下空间作为工业旅游资源、建设地下油气储存库、进行生态修复与接续产业培育、建设地下空间科研平台等形式多样的利用模式和应用示范，充分挖掘废弃矿井和旧煤电厂利用价值，更好造福人类社会。